L’instruction des projets photovoltaïques implantés en zones agricoles, naturelles et forestières a toujours été considérée comme complexe. Les ambitions de l’État en matière d’énergies renouvelables à horizon 2030 supposent pourtant d’alléger ces démarches. C’est dans cette logique que la loi n° 2026-403 du 26 mai 2026 de simplification de la vie économique, publiée au Journal officiel du 27 mai 2026, est venue modifier la procédure applicable à l’agrivoltaïsme.
Contrairement à d’autres actualités juridiques du secteur, ce texte ne touche pas au fond des critères agrivoltaïques. Il modifie une étape de procédure : l’examen du dossier par la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers, la CDPENAF. Dans la suite de cet article, on aide les développeurs, bureaux d’études et assistants à maîtrise d’ouvrage à comprendre ce qui change réellement lors de la préparation du dossier, en traduisant chaque évolution juridique en conséquence opérationnelle.
En quoi la loi de simplification modifie-t-elle l’instruction des projets agrivoltaïques ?
La loi de simplification de la vie économique poursuit un objectif général de réduction des contraintes administratives pesant sur les entreprises. Elle comporte des dispositions qui touchent :
- le droit de l’urbanisme ;
- le droit de l’environnement ;
- les grands projets industriels et les infrastructures numériques.
Pour la filière photovoltaïque, le texte s’attaque à un point précis : la durée d’instruction d’un projet solaire en zone agricole. Les développeurs et leurs conseils considèrent depuis plusieurs années que ces délais freinent le développement des capacités solaires au regard des objectifs de la programmation pluriannuelle de l’énergie. Notre analyse de la PPE3 et de ses objectifs 2030 montre d’ailleurs que la contrainte de calendrier est aujourd’hui aussi structurante que la contrainte foncière.
Le constat se vérifie lors de l’organisation des auditions devant la CDPENAF. Celles-ci supposent la présence simultanée des membres de la commission et du porteur de projet. Cette contrainte d’agenda, cumulée aux autres consultations administratives, peut allonger l’instruction de plusieurs mois. C’est ce constat qui a justifié, aux yeux du législateur, la suppression du caractère obligatoire de l’audition.
Fin de l’audition systématique : simplification ou fragilisation des projets ?
La mesure ne fait pas l’unanimité, et le débat a été porté jusqu’au Conseil constitutionnel.
D’un côté, une partie des professionnels du solaire et des juristes estime que le porteur de projet doit pouvoir défendre son dossier à l’oral. L’argument est solide : la CDPENAF ne compte aucun représentant des professionnels des énergies renouvelables, alors qu’elle rend dans la plupart des cas un avis conforme. Un avis défavorable met donc fin, en pratique, à l’instruction de la demande d’autorisation. Le syndicat Enerplan avait d’ailleurs déposé une contribution extérieure devant le Conseil constitutionnel pour contester cette disposition. Le Conseil ne l’a pas censurée, et le texte est entré en vigueur.
De l’autre côté, l’exposé des motifs de l’amendement à l’origine de la mesure avance deux arguments. D’abord, l’obligation d’audition s’avérait difficilement applicable au regard du plan de charge des commissions. Ensuite, la demande d’autorisation comporte déjà l’ensemble des pièces permettant à la commission de se prononcer. La faculté d’auditionner reste ouverte lorsqu’elle est utile aux débats.
Il est encore trop tôt pour trancher. L’effet réel de la réforme ne se mesurera qu’après plusieurs mois de pratique, département par département. C’est seulement à ce moment qu’il sera possible de savoir si les délais raccourcissent effectivement, ou si les demandes de compléments écrits remplacent purement et simplement l’ancienne étape orale.
Comment fonctionnait l’instruction par la CDPENAF avant la réforme ?
Pour mesurer l’ampleur du changement, il faut revenir au rôle de la commission.
La CDPENAF est instituée dans chaque département par l’article L. 112-1-1 du code rural et de la pêche maritime. Elle est présidée par le préfet et réunit :
- des représentants de l’État ;
- des collectivités territoriales et de leurs groupements ;
- des professions agricole et forestière ;
- des chambres d’agriculture et des organismes nationaux à vocation agricole et rurale ;
- des propriétaires fonciers et des notaires ;
- des associations agréées de protection de l’environnement ;
- des fédérations départementales ou interdépartementales des chasseurs.
Son rôle est d’émettre un avis sur les projets susceptibles de réduire les surfaces naturelles, agricoles ou forestières.
La loi APER n° 2023-175 du 10 mars 2023, en son article 54, puis le décret n° 2024-318 du 8 avril 2024, ont créé un régime spécifique dans le code de l’urbanisme. Ce régime, regroupé aux articles L. 111-27 à L. 111-34, distingue deux catégories d’installations : les installations agrivoltaïques d’une part, les installations compatibles avec l’exercice d’une activité agricole, pastorale ou forestière d’autre part. Nous détaillons cette distinction et ses conséquences dans notre guide sur le photovoltaïque au sol agricole et le cadre réglementaire applicable.
Dans ce cadre, l’avis de la CDPENAF est devenu une étape déterminante. Il s’agit en principe d’un avis conforme, dont l’autorité compétente ne peut pas s’écarter pour délivrer l’autorisation d’urbanisme. Une exception mérite d’être connue : les installations agricompatibles situées dans un département doté d’un document-cadre ne relèvent que d’un avis simple. Vérifier l’existence et le contenu de ce document-cadre constitue donc un préalable structurant, comme nous l’expliquons dans notre analyse du cadre réglementaire des parcs solaires au sol en 2026.
Compte tenu du poids de cette étape, les développeurs y accordaient logiquement une attention particulière. Avant la réforme, l’audition était systématique. Le porteur de projet pouvait ainsi défendre son dossier en :
- présentant les caractéristiques agronomiques du projet ;
- répondant aux questions des membres de la commission ;
- apportant des précisions sur les points sensibles du dossier.
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Que change exactement l’article 35 de la loi du 26 mai 2026 ?
Avant la réforme, la dernière phrase de l’article L. 111-31 du code de l’urbanisme était rédigée ainsi : la commission auditionne le pétitionnaire avant de rendre son avis. L’article 35 I 1° de la loi de simplification a supprimé cette phrase.
Trois conséquences doivent être retenues.
Premièrement, l’exigence d’avis conforme n’est pas remise en cause. La CDPENAF conserve intégralement son pouvoir de blocage.
Deuxièmement, l’audition n’a pas disparu du paysage. Elle devient une faculté. L’article R. 133-6 du code des relations entre le public et l’administration permet à toute commission consultative d’entendre une personne extérieure lorsque cette audition est de nature à éclairer ses délibérations. La décision appartient au président de la commission, c’est-à-dire au préfet ou à son représentant. Le porteur de projet ne peut donc plus la déclencher, il peut seulement la solliciter.
Troisièmement, et c’est le point central : l’examen se fait désormais sur la seule base des pièces écrites. Le dossier doit démontrer à lui seul la conformité du projet aux exigences réglementaires, justifier sa compatibilité avec l’activité agricole et répondre par anticipation aux interrogations de la commission.
Le tableau suivant synthétise les principales évolutions.
| Avant la réforme | Après la réforme |
| Audition obligatoire du porteur de projet avant l’avis de la CDPENAF | Audition facultative, décidée par le président de la commission |
| Échange oral possible pour défendre le dossier | Le dossier écrit constitue le seul support de l’instruction |
| Délai d’instruction intégrant l’organisation et la tenue de l’audition | Délai potentiellement raccourci, sans étape d’audition à programmer |
| Avis conforme rendu après avoir entendu le porteur de projet | Avis conforme rendu sur les seules pièces écrites, sauf audition sollicitée par la commission |
Un point de vigilance mérite d’être anticipé pour les dossiers en cours. Il convient de vérifier auprès du service instructeur la manière dont la commission de votre département applique la mesure aux demandes déjà déposées. Les pratiques peuvent différer pendant la période de transition.
Un second levier à connaître : les dérogations au PLU de l’article 46
La même loi comporte une disposition moins commentée mais tout aussi utile aux porteurs de projets. Son article 46 modifie l’article L. 152-5 du code de l’urbanisme. Il ouvre de nouvelles possibilités de dérogation aux règles des plans locaux d’urbanisme relatives à l’emprise au sol, à la hauteur, à l’implantation et à l’aspect extérieur des constructions, notamment pour les équipements de production d’énergie renouvelable au sens de l’article L. 211-2 du code de l’énergie.
Ce qui permet, dans certaines configurations, de débloquer un projet contraint par une règle locale de hauteur ou d’emprise. Ce levier se travaille en amont, au stade de l’analyse d’implantation, et non au moment du dépôt. Il s’intègre naturellement à une étude de faisabilité photovoltaïque menée sérieusement.
Les cinq éléments clés d’un dossier agrivoltaïque irréprochable
Puisque l’écrit devient le seul support de l’instruction, la construction du dossier change de nature. Cinq exigences structurent désormais un dossier solide.
- Une justification agricole chiffrée. Il faut démontrer le maintien ou l’amélioration du potentiel agronomique de la parcelle. Les déclarations d’intention ne suffisent plus. Rendements de référence, itinéraires techniques, données de production et engagements de l’exploitant doivent figurer au dossier.
- Un argumentaire technique complet. Le développeur ne peut plus expliquer son projet à l’oral. Le dossier doit donc décrire précisément le dimensionnement, l’implantation des structures, la hauteur libre, les inter-rangs et leur compatibilité avec les pratiques culturales ou d’élevage envisagées. Notre guide sur la conception de centrales agrivoltaïques détaille ces arbitrages.
- Une cohérence territoriale démontrée. Le projet doit s’articuler avec les documents d’urbanisme locaux, le paysage agricole environnant et les enjeux fonciers du secteur. Le choix du site pèse lourd dans l’appréciation de la commission, comme nous l’expliquons dans notre article sur le type de terrain pouvant accueillir une centrale photovoltaïque au sol.
- Des études environnementales abouties. La caractérisation des enjeux relatifs à la biodiversité, à l’eau et aux sols doit être assortie de mesures d’évitement, de réduction et de compensation clairement établies. Lorsque des espèces protégées sont concernées, la question de la dérogation et de la raison impérative d’intérêt public majeur doit être traitée dès l’amont, en cohérence avec l’étude d’impact environnemental.
- Une articulation lisible entre économie et agronomie. Le modèle économique, la production agricole annoncée et le service rendu à la parcelle doivent former un ensemble cohérent. Ce qui permet d’anticiper les objections classiques de la commission, notamment celle du projet énergétique déguisé en projet agricole.
À ces cinq points s’ajoute une exigence de forme. Le dossier doit être lisible par des membres de commission qui ne sont pas des spécialistes du solaire. Une synthèse claire en tête de dossier vaut souvent mieux qu’un rapport technique de deux cents pages.
Que faut-il retenir de la loi de simplification 2026 sur l’agrivoltaïsme ?
La loi n° 2026-403 du 26 mai 2026 ne remet pas en cause le contrôle exercé par la CDPENAF. La commission conserve son pouvoir d’avis conforme. Ce qui change, c’est le poids de l’écrit. Le dossier déposé doit désormais porter, à lui seul, l’ensemble de l’argumentation agronomique, technique, environnementale et territoriale du projet.
Trois réflexes s’imposent aux porteurs de projets et à leurs conseils.
D’abord, anticiper les attentes de la commission en s’appuyant sur les avis déjà rendus dans le département ou dans les départements voisins. Ensuite, documenter chaque critère du décret agrivoltaïsme par des données techniques, et non par des formulations génériques. Enfin, prévoir une marge de sécurité dans le calendrier prévisionnel pour absorber d’éventuelles demandes de compléments écrits.
C’est précisément sur ce point que l’accompagnement d’un bureau d’études et AMO photovoltaïque prend tout son sens. Aveil accompagne les développeurs, énergéticiens, foncières et investisseurs dans la structuration de dossiers agrivoltaïques techniquement et juridiquement solides. Nous construisons l’argumentaire agricole, coordonnons les études environnementales, mettons en cohérence l’insertion territoriale et anticipons les points de vigilance propres à chaque commission départementale.
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Sources
- Loi n° 2026-403 du 26 mai 2026 de simplification de la vie économique, Légifrance
- Article L. 111-31 du code de l’urbanisme, Légifrance
- Arnaud Gossement, analyse de l’article 35 I 1° de la loi de simplification, 27 mai 2026
- pv magazine France, suppression de l’obligation d’audition devant la CDPENAF, 29 mai 2026