Le développement des parcs photovoltaïques au sol en France s’inscrit aujourd’hui dans un cadre réglementaire en profonde évolution, structuré autour de deux piliers complémentaires mais distincts : la loi n°2023-175 du 10 mars 2023 relative à l’accélération de la production d’énergies renouvelables (dite loi APER) et la loi n°2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets (dite loi Climat et Résilience).
La loi APER vise principalement à accélérer le déploiement des énergies renouvelables en facilitant les procédures administratives et en introduisant des outils de planification territoriale, tels que les zones d’accélération des énergies renouvelables (ZAENR) et le cadre applicable aux installations agrivoltaïques. Elle encadre également plus strictement l’implantation des centrales photovoltaïques au sol en espaces naturels, agricoles et forestiers (ENAF), notamment à travers la mise en place des documents-cadres départementaux.
Parallèlement, la loi Climat et Résilience introduit un objectif de sobriété foncière, dit « zéro artificialisation nette » (ZAN), qui impose une réduction progressive de la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers. Ce cadre influence directement les projets photovoltaïques au sol en renforçant l’exigence de justification du choix d’implantation et en incitant à privilégier les sites déjà artificialisés ou dégradés.
En 2026, les porteurs de projets doivent ainsi composer avec ces deux logiques complémentaires : d’une part, une volonté d’accélération du développement des énergies renouvelables, et d’autre part, un encadrement renforcé de l’usage des sols. Cette articulation constitue désormais le socle de l’instruction des projets photovoltaïques au sol, en particulier en zone agricole ou naturelle.
Aperçu général
La majorité des États membres de l’Union européenne ont atteint, voire dépassé, leur objectif national en matière de consommation d’énergies renouvelables fixé pour 2020, contrairement à la France qui est restée en deçà de sa cible de 23 %.
Dans ce contexte de retard structurel, le cadre réglementaire français a été profondément renforcé au cours des dernières années, notamment à travers la loi n°2023-175 du 10 mars 2023 relative à l’accélération de la production d’énergies renouvelables (dite loi APER) et la loi n°2021-1104 du 22 août 2021 dite loi Climat et Résilience.
Selon le ministère de la Transition écologique, la France atteignait environ 20,7 % d’énergies renouvelables dans sa consommation finale brute en 2022, confirmant un retard par rapport aux objectifs européens. Dans ce contexte, la programmation pluriannuelle de l’énergie 2026 (PPE) fixe, à l’horizon 2030, les objectifs suivants :
- 48 GW de puissance photovoltaïque installée, avec une cible comprise entre 55 et 80 GW à l’horizon 2035 ;
- 33 % d’énergies renouvelables dans la consommation finale brute³ en 2030 ;
- 31 GW d’éolien terrestre, avec une cible de 35 à 40 GW à l’horizon 2035³.
Dans ce cadre, la loi APER vise à accélérer le déploiement des énergies renouvelables en simplifiant les procédures et en introduisant des outils de planification territoriale, tandis que la loi Climat et Résilience impose une trajectoire de réduction de la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers (objectif de zéro artificialisation nette – ZAN).
Les projets photovoltaïques au sol se situent à l’interface de ces deux dynamiques : ils doivent à la fois répondre aux objectifs de développement énergétique et s’inscrire dans une logique de sobriété foncière. Cette double exigence structure désormais l’analyse des projets, en particulier pour les implantations en zones agricoles ou naturelles.
Une accélération des EnR encadrée par la planification territoriale
Le développement des énergies renouvelables s’inscrit désormais dans un cadre combinant objectifs de production et maîtrise de l’usage des sols. À ce titre, les porteurs de projets doivent justifier le choix des sites d’implantation de leurs installations, en particulier pour les centrales photovoltaïques au sol.
Dans le cadre fixé par la loi Climat et Résilience, cette logique repose notamment sur une gestion économe de l’espace et sur la trajectoire de réduction de la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers (objectif de zéro artificialisation nette à l’horizon 2050).
Elle conduit à privilégier les surfaces déjà artificialisées, telles que les friches industrielles, les parkings ou les toitures, et à encadrer plus strictement le recours aux espaces agricoles ou naturels.
L’adoption de la loi APER en 2023 est venue compléter ce cadre en introduisant des outils de planification territoriale et en facilitant le développement des projets d’énergies renouvelables. Les autorisations d’urbanisme s’accompagnent ainsi d’une attention accrue portée à la justification des implantations, notamment au regard des enjeux environnementaux et territoriaux.
Les Zones d’Accélération des Énergies Renouvelables (ZAER)
Les Zones d’Accélération des Énergies Renouvelables (ZAENR) constituent un dispositif de planification territoriale visant à identifier, à l’échelle communale, les secteurs favorables au développement des énergies renouvelables. Elles sont définies par les communes, en concertation avec les habitants, puis transmises au référent préfectoral.
Les projets situés au sein de ces zones peuvent bénéficier d’une meilleure acceptabilité locale et d’une cohérence renforcée avec les politiques territoriales, ce qui peut faciliter leur instruction.
Toutefois, ces zones ne présentent pas de caractère opposable : un projet situé en dehors d’une ZAENR peut demeurer autorisable, sous réserve du respect des autres réglementations applicables.
En pratique, la définition des ZAENR reste hétérogène selon les territoires. Le manque d’ingénierie locale, la complexité des concertations et l’intégration de projets déjà en cours peuvent en limiter la portée stratégique. Leur évolution demeure possible, mais reste souvent contrainte par les capacités opérationnelles des collectivités.
Le document-cadre départemental : un levier structurant en zones ENAF
Conformément à l’article L.111-29 du code de l’urbanisme, l’implantation d’installations photovoltaïques au sol dites « compatibles » avec une activité agricole, pastorale ou forestière est conditionnée, après entrée en vigueur du dispositif, à leur localisation au sein de surfaces identifiées dans un document-cadre départemental.
Ce document, élaboré sur proposition de la chambre d’agriculture et arrêté par le préfet, recense les terrains mobilisables, notamment les terres incultes, les terrains non exploités depuis le 10 mars 2013, ainsi que certaines surfaces dégradées ou artificialisées.
Le décret n°2024-318 du 8 avril 2024 précise que ces installations ne peuvent être autorisées que si elles respectent des conditions cumulatives, incluant leur implantation sur ces surfaces identifiées et l’absence d’atteinte durable aux fonctions écologiques, hydriques et agronomiques des sols.
L’instruction technique DGPE/SDPE/2025-93 du 18 février 2025 confirme que, postérieurement à l’entrée en vigueur du document-cadre, les projets photovoltaïques au sol hors agrivoltaïsme sont en principe limités à ces surfaces.
En conséquence, en dehors des terrains inscrits dans le document-cadre, l’implantation de centrales photovoltaïques au sol est, en pratique, fortement contrainte en espaces naturels, agricoles et forestiers. Dans ce contexte, sauf démonstration du caractère agrivoltaïque du projet, un refus peut être opposé notamment au regard des règles de préservation des espaces agricoles, naturels et des paysages.
Ainsi, la vérification de l’éligibilité du site au document-cadre constitue un préalable structurant. À défaut, le projet devra être conçu et justifié comme agrivoltaïque pour être recevable dans un contexte ENAF.
Au-delà du cadre réglementaire, la mise en œuvre opérationnelle de ces dispositifs reste encore hétérogène selon les territoires. L’élaboration des documents-cadres et des ZAENR est inégale, ce qui peut introduire des incertitudes dans l’instruction des projets, notamment en zones agricoles. Dans ce contexte, la robustesse de la justification agronomique et territoriale constitue un levier déterminant pour la sécurisation des projets.
Les obligations de la Loi APER pour les centrales photovoltaïques sur terrain agricole
L’agrivoltaïsme bénéficie désormais d’un cadre légal, notamment précisé par la loi relative à l’accélération de la production d’énergies renouvelables et ses textes d’application . En effet, l’installation d’une centrale photovoltaïque sur un terrain agricole ne peut ne peut être envisagée que si le porteur de projet démontre que son installation apporte un service direct à l’activité agricole à travers :
1° L’amélioration du potentiel et de l’impact agronomiques ;
2° L’adaptation au changement climatique ;
3° La protection contre les aléas ;
4° L’amélioration du bien-être animal.
Les critères d’éligibilité
La validation d’un projet agrivoltaïque est étroitement conditionnée à la démonstration de la priorité de l’activité agricole, du caractère réversible de l’installation, ainsi qu’à l’obligation de ne pas porter atteinte aux services rendus par l’agriculture. Elle implique notamment le maintien d’une production agricole significative, généralement appréciée au regard d’un rendement au moins équivalent à 90 % de celui observé sur une zone témoin ou un référentiel comparable.
Par ailleurs, la production agricole doit rester l’activité principale de la parcelle, ce qui suppose notamment que la surface non exploitable du fait de l’installation reste limitée et que les conditions d’exploitation (circulation des engins, accès aux cultures ou aux animaux) soient maintenues. Le projet doit également garantir la durabilité du revenu agricole à l’échelle de l’exploitation.
Ajoutez à cela que le taux de couverture des panneaux solaires sur les sols agricoles doit rester limité, afin de préserver l’activité agricole. À ce titre, le cadre réglementaire prévoit des modalités différenciées selon le niveau de couverture : en dessous d’un seuil de 40 %, certaines adaptations méthodologiques peuvent être autorisées, notamment en l’absence de zone témoin, tandis qu’au-delà, une démonstration agronomique plus poussée est requise, voire un plafonnement dans le cas de certaines installations, notamment de puissance supérieure à 10 MWc8.
Afin de répondre à ces exigences, le recours à certaines solutions techniques, telles que les structures mobiles, les systèmes de suivi solaire (trackers) ou une adaptation de la densité d’implantation, peut être envisagé pour optimiser la compatibilité entre production agricole et production énergétique.
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Le rôle de la Commission Départementale de Préservation des Espaces Naturels, Agricoles et Forestiers
Dans le cadre de la mise en œuvre de la loi APER, les projets agrivoltaïques sont soumis à l’avis conforme de la Commission Départementale de Préservation des Espaces Naturels, Agricoles et Forestiers (CDPENAF), ce qui signifie que l’autorisation du projet ne peut être délivrée qu’en cas d’avis favorable de la commission. Si cet avis ne constitue pas juridiquement une décision, il revêt en pratique un caractère déterminant, l’autorité administrative ne pouvant s’en écarter.
La CDPENAF examine notamment la compatibilité du projet avec le maintien d’une activité agricole significative et durable, dans une logique d’équilibre entre développement des énergies renouvelables et préservation des terres agricoles, principe reconnu par le Conseil d’État.
Par ailleurs, les installations agrivoltaïques font l’objet d’un suivi agronomique dans le temps, visant à vérifier le respect des conditions initiales, notamment en matière de production agricole et de revenus associés. En cas de non-respect de ces conditions, des mesures correctives peuvent être imposées, pouvant aller, en dernier recours, jusqu’à la remise en état du site.
Le suivi agronomique est assuré par l’exploitant agricole, sur la base de données de production et de rendements, et fait l’objet d’un contrôle par un organisme scientifique ou technique indépendant, conformément au cadre réglementaire.
Conditions de conformité des projets photovoltaïques au sol en 2026
En 2026, la conformité d’un projet photovoltaïque au sol ne repose pas sur une obligation unique, mais sur la capacité à articuler plusieurs exigences réglementaires issues à la fois de la loi APER et de la loi Climat et Résilience.
En premier lieu, le choix du site constitue un élément déterminant. Le porteur de projet doit être en mesure de démontrer que l’implantation est cohérente avec les objectifs de sobriété foncière, en privilégiant les surfaces déjà artificialisées ou dégradées, et en justifiant de manière argumentée tout recours à des espaces agricoles ou naturels.
En second lieu, en zones agricoles, naturelles ou forestières, la vérification de l’inscription du site au sein du document-cadre départemental constitue désormais un préalable structurant. À défaut, le projet devra démontrer son caractère agrivoltaïque, conformément aux exigences fixées par le code de l’énergie, notamment en matière de service rendu à l’activité agricole, de maintien d’une production significative et de durabilité économique.
Par ailleurs, la qualité de la démonstration agronomique et territoriale devient centrale. Elle conditionne non seulement l’avis de la CDPENAF, mais également la solidité globale du dossier au regard des enjeux de préservation des espaces agricoles et de cohérence territoriale.
Enfin, l’instruction environnementale conserve un rôle déterminant. Les projets doivent intégrer de manière anticipée les enjeux écologiques, paysagers et hydrologiques, afin de sécuriser les procédures, notamment en matière d’évaluation environnementale et de dérogation espèces protégées le cas échéant.
Dans ce contexte, la conformité à la loi APER ne se limite pas au respect de critères réglementaires isolés, mais repose sur une approche intégrée du projet, dès sa phase de conception.
Rationalisation partielle des procédures introduite par la loi APER
La loi APER introduit plusieurs mesures visant à fluidifier le développement des projets d’énergies renouvelables, sans pour autant remettre en cause les cadres d’autorisation existants.
Elle prévoit notamment des dispositifs destinés à sécuriser les projets en phase d’instruction, tels que le renforcement du certificat de projet, la création d’un médiateur des énergies renouvelables ou encore l’introduction de mécanismes facilitant la reconnaissance de la raison impérative d’intérêt public majeur (RIIPM) pour certains projets.
Toutefois, ces évolutions ne conduisent pas à une réduction uniforme des délais. La réalisation d’un projet photovoltaïque au sol reste fortement conditionnée par la complexité du site, la nécessité d’études environnementales approfondies et les différentes procédures administratives applicables (évaluation environnementale, autorisations d’urbanisme, le cas échéant dérogation espèces protégées).
Dans ce contexte, la sécurisation des délais repose avant tout sur l’anticipation des contraintes réglementaires et environnementales dès la phase de conception du projet.
La reconnaissance de la raison impérative d’intérêt public majeur (RIIPM) dans les projets photovoltaïques
Dans le cadre des projets susceptibles d’impacter des espèces protégées, l’obtention d’une dérogation au titre de l’article L.411-2 du code de l’environnement est subordonnée à trois conditions cumulatives : l’absence de solution alternative satisfaisante, le maintien dans un état de conservation favorable des populations concernées et la justification d’une raison impérative d’intérêt public majeur.
La loi n° 2023-175 du 10 mars 2023 relative à l’accélération de la production d’énergies renouvelables a introduit des dispositions visant à faciliter la reconnaissance de cette dernière condition pour certains projets d’énergies renouvelables. Ces dispositions ont été précisées par le décret n° 2023-1408 du 29 décembre 2023, qui prévoit, dans des conditions encadrées, qu’une présomption de raison impérative d’intérêt public majeur peut être reconnue pour certains projets, notamment photovoltaïques, en particulier lorsque leur puissance excède un seuil de l’ordre de 2,5 MWc et qu’ils contribuent aux objectifs nationaux et territoriaux de développement des énergies renouvelables.
Cette reconnaissance s’inscrit dans une logique de contribution aux objectifs fixés par la programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE), en tenant compte du rôle des projets dans la trajectoire énergétique nationale.
Toutefois, cette présomption ne présente ni un caractère automatique, ni une portée générale. Elle ne dispense pas de satisfaire aux autres conditions de la dérogation espèces protégées, en particulier l’absence de solution alternative et le maintien dans un état de conservation favorable des espèces concernées. En outre, elle demeure soumise à l’appréciation de l’autorité administrative et au contrôle du juge.
Dans ce contexte, la mobilisation de la RIIPM constitue un levier d’instruction utile, mais ne saurait sécuriser un projet en l’absence d’une démonstration écologique et territoriale robuste.
Cas spécifique des parcs de stationnement : une obligation structurante mais ciblée
La loi APER introduit une obligation de solarisation des parcs de stationnement extérieurs, en cohérence avec les objectifs de mobilisation des surfaces déjà artificialisées. Cette obligation concerne l’ensemble des parkings existants de plus de 1 500 m², qui doivent être équipés de dispositifs d’ombrage intégrant une production d’énergie renouvelable sur au moins 50 % de leur superficie.
Ce cadre s’articule toutefois avec les dispositions du code de l’urbanisme applicables aux projets neufs ou aux rénovations lourdes. En effet, l’article L.111-19-1 du code de l’urbanisme impose, dès 500 m², l’intégration de dispositifs d’ombrage (pouvant combiner ombrières photovoltaïques et végétalisation) pour les parcs de stationnement neufs ou associés à des bâtiments soumis à autorisation d’urbanisme.
Ces deux régimes sont cumulatifs : un parc doit respecter les exigences applicables au moment de sa conception (neuf), puis celles relatives à l’existant sur l’ensemble de sa durée de vie.
En pratique, les règles applicables au neuf sont plus exigeantes, notamment en permettant des solutions mixtes (arbres et ombrières), tandis que le régime applicable à l’existant impose une part minimale de production photovoltaïque. Cette articulation conduit à recommander l’anticipation des exigences applicables à l’existant dès la phase de conception, afin d’éviter toute non-conformité ultérieure.
Par ailleurs, certains cas particuliers sont prévus : les parkings couverts ouverts au public sont assimilés à des bâtiments et relèvent des obligations de solarisation en toiture, tandis que les parkings de plus de 500 m² ouverts au public ou associés à des constructions neuves sont directement soumis aux règles du code de l’urbanisme².
Ainsi, ce dispositif constitue un levier opérationnel majeur pour le développement du photovoltaïque sur surfaces artificialisées. Toutefois, ce dispositif, bien que structurant, ne compense pas les contraintes croissantes pesant sur le photovoltaïque au sol en zones naturelles, agricoles et forestières.
Que faut-il retenir?
En 2026, le développement des parcs photovoltaïques au sol s’inscrit dans un cadre réglementaire profondément renouvelé, structuré par la loi APER et la loi Climat et Résilience. Si la première vise à accélérer le déploiement des énergies renouvelables, la seconde impose une trajectoire de sobriété foncière qui encadre plus strictement l’usage des espaces naturels, agricoles et forestiers.
Dans ce contexte, la mise en conformité ne repose pas sur une règle unique, mais sur une articulation de plusieurs exigences. La planification territoriale (notamment via les zones d’accélération), la prise en compte du document-cadre départemental en zones ENAF et, le cas échéant, le respect du cadre agrivoltaïque — incluant la primauté de l’activité agricole, le maintien des rendements et la réversibilité des installations — constituent désormais des éléments structurants de l’instruction des projets.
Si ces évolutions renforcent les contraintes en matière de foncier, d’études et de procédures, elles contribuent également à clarifier le cadre réglementaire et à sécuriser, en amont, la viabilité des projets. La réussite d’un projet photovoltaïque repose ainsi sur sa capacité à intégrer ces exigences dès la phase de conception, en combinant pertinence territoriale, robustesse agronomique et anticipation des enjeux environnementaux.
Parallèlement, le législateur encourage fortement le développement du photovoltaïque sur des surfaces déjà artificialisées, notamment à travers l’obligation de solarisation des parcs de stationnement. Ce levier apparaît aujourd’hui comme une alternative opérationnelle, permettant de concilier production d’énergie et limitation de l’artificialisation des sols, en cohérence avec les objectifs du ZAN.
Dans ce contexte en évolution rapide, l’accompagnement en amont des projets devient déterminant. AVEIL accompagne les développeurs, agriculteurs et collectivités dans la sécurisation réglementaire, environnementale et territoriale de leurs projets photovoltaïques, depuis l’analyse de faisabilité jusqu’à l’obtention des autorisations..
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Références
- Eurostat – Renewable energy statistics (directive 2009/28/CE).
- Ministère de la Transition écologique, Chiffres clés des énergies renouvelables – édition 2023.
- Ministère de la Transition écologique, Projet de programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE3 ; 2026-2035).
- Code de l’urbanisme, art. L.101-2 ; loi n°2021-1104 du 22 août 2021 dite loi Climat et Résilience ; Ministère de la Transition écologique, Dossier de presse ZAN, 2023.
- Loi n°2023-175 du 10 mars 2023 relative à l’accélération de la production d’énergies renouvelables.
- Cerema, Zones d’accélération de la production d’énergies renouvelables (ZAENR).
- Code de l’urbanisme, art. L.111-29.
- Code de l’urbanisme, art. R.111-56, R.111-57 et R.111-58.
- Décret n°2024-318 du 8 avril 2024 ; notamment art. R.111-20-1 du code de l’urbanisme.
- Instruction technique DGPE/SDPE/2025-93 du 18 février 2025.
- Code de l’urbanisme, art. L.151-11, L.161-4 et R.111-27.
- Loi n° 2023-175 du 10 mars 2023 relative à l’accélération de la production d’énergies renouvelables ; décret n° 2024-318 du 8 avril 2024 relatif à l’agrivoltaïsme ; arrêté du 8 avril 2024 précisant les conditions d’implantation des installations agrivoltaïques.
- Décret n° 2024-318 du 8 avril 2024, notamment articles R.314-114 à R.314-119 du code de l’énergie ; arrêté du 8 avril 2024.
- Loi n° 2023-175 du 10 mars 2023 (art. L.111-31 du code de l’urbanisme) ; Conseil d’État, décision n°495025 du 18 septembre 2025 (QPC relative à l’avis conforme de la CDPENAF).
- Code de l’environnement, art. L.411-2 et R.411-6 à R.411-14.
- Décret n° 2023-1408 du 29 décembre 2023 relatif à la reconnaissance de la raison impérative d’intérêt public majeur pour certains projets d’énergies renouvelables.
- Loi n° 2023-175 du 10 mars 2023 relative à l’accélération de la production d’énergies renouvelables ; Programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE), Ministère de la Transition écologique.
- Loi n° 2023-175 du 10 mars 2023 relative à l’accélération de la production d’énergies renouvelables, art. 40 ; Décret n° 2024-1023 du 13 novembre 2024 ; Ministère de la Transition écologique, « Obligation de solarisation des parcs de stationnement », 2026.
- Code de l’urbanisme, art. L.111-19-1.